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作者：易继松 张运平 戴俊华
【论文关键词】抽象行政行为 司法审查 制度重构
【论文摘要】以司法权监督行政权合法行使
依法治国的必然要求
我国人民法院对抽象行政行为仅享有十分有限的司法审查权这种状况严重限制了法院司法监督作用的有效发挥不利于保护行政相对人的合法权利扩大法院对抽象行政行为的司法审查权、重构我国抽象行政行为司法审查制度十分必要
以司法权监督制约行政权
将行政主体的行政行为纳入法院司法审查范围现代法治国家的通常做法然而在我国由于各方面原因监督行政权行使的司法审查制度建立较晚而且司法审查的权限范围十分有限十多年来的实践表明这一制度已经不能适应民主法制进步、社会发展的需要表现在一方面根据《行政诉讼法》有关规定人民法院只能受理对行政主体及其工作人员作出的具体行政行为不服而提起的诉讼而对于制定行政法规、规章及其他具有普遍约束力的决定命令等抽象行政行为则被排除于行政诉讼受案范围之外使抽象行政行为取得了“司法豁免权”然而对具体行政行为的合法性进行审查时常常不能不对据以作出具体行政行为的抽象性行政行为的合法性进行审查而抽象行政行为司法豁免必然制约对具体行政行为的审查并可能使《行政诉讼法》通过司法权监督行政机关依法行使行政职权的宗旨落空另一方面在体制转换过程中具有普遍约束力、可以反复适用的抽象行政行为越来越受到行政机关的重视出现了借用抽象行政行为延伸、扩张行政权的现象并成为当前违法行政、越权行政、滥用职权的主要方式和根源有些行政机关已经习惯于运用制定规章和其他规范性文件的方式来进行违法政收摊派、地方保护及为本部门设置权力此外规章及其以下的规范性文件的制定随意性大往往不经实践论证而全凭主观想象“闭门造车”且由于制定主体众多致使部分规范性文件相互之间出现矛盾冲突这些现象的存在严重侵犯了行政相对人的合法权益破坏了行政法治秩序对通过司法审查监督制约行政权合法行使构成了严重挑战本文拟在考察国外相关制度设计的基础上对我国司法审查制度进行分析并提出关于我国司法审查制度改革与完善的粗浅看法
一、国外关于司法审查的理论与实践
国外尤其西方发达国家奉行“有权利就有救济”的原则对于侵犯自己合法权益的行政行为公民一般都有权利向法院提起诉讼司法审查起着“保护公民权利的最后一道防线”的重要作用在他们看来“任何权力都容易导致腐败绝对的权力产生绝对的腐败”“要防止权力的滥用就必须以权力制约权力”cp行政权作为最需要加以控制而又最难以控制的权利对其进行司法审查对于确保依法行政、维持法治秩序及保护公民合法权益不受行政行为非法侵犯尤为必要“没有司法审查行政法治等于一句空话个人自由和权利就缺乏保障司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人权益而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力可以促使他们谨慎地行使权力”①在分权制衡和法治国家理论指导下当今司法监督制度较为完善的西方国家一般都设立了违宪、违法司法审查制度
美国实行司法权、行政权、立法权三权分立互相制衡的政治制度对于法律其司法机关有权根据宪法及其对宪法所作该解释宣布其因违宪而无效对行政规章有权审查监督否超出相应行政机构管辖范围及其职权范围；行政规章否考虑了不相关的要素和未考虑相关要素即否存在行政专断；该规章否符合宪法、法律否存在违反宪法和法律权利以及法定程序的情况②另外根据美国1978年修订的行政程序法第702条“因机关行为致使其法定权利受到侵害的人或受到有关法律规定内的机关行为不利影响或损害的人均有权诉请司法复审”可见美国司法审查范围之广几乎包括行政机关的一切行为但美国司法审查权并非不受任何限制根据美国联邦程序法第701条规定行政机关的内部行政行为、国防外交等国家行为、行政自由裁量权范围内的行为以及法律明文规定由行政终局裁决的行为司法机关无权审查然而即使上述不予司法审查的行政行为相对人亦可提请由司法审查判断否存在滥用自由裁量权或违反宪法等情况③
在英国法院对于行政机关的抽象行政行为和具体行政行为都有权根据议会立法进行审查其中对行政立法主要根据越权无效原则审查其否在程序上或实质上逾越了授权法所规定的权限④由于实行自由心证主义英国法院法官在对行政行为进行司法审查时除不能否定议会立法的效力外根据个人知识、经验、法律信念对议会授权法进行广泛解释并可根据其对法律条文含义的解释挖掘出比立法意图更深层的“立法意图”从而通过司法审查权的运用控制行政权、防止行政权力的滥用法国设有独立的行政法院系统专门受理行政诉讼案件对于议会立法否违宪由宪法委员会进行审查而对行政机关制定的法规否违反宪法、法律有关规定的审查权属于行政法院对行政立法的司法审查实行事前审查与事后审查相结合行政法院既可以审查颁布实施之前由政府提交的法规草案也可以根据违法无效的原则撤销行政机关为实施法律而颁布的一切命令、规则和规程对于行政法规的合法性有争议时原则上都可以向行政法院提起越权之诉请求确认该法规否有效⑤法国最高法院对请求撤销总统和部长会议命令的诉讼以及部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权但对国家行为、政治行为例如解散议会以及邮政运输、社会保障等司法审判保留事项法院无司法审查权
除英、法、美等国外其他国家如日本也都有较为完善的司法审查制度纵观各国司法审查制度尽管在具体做法上不无差异然而将抽象行政行为纳入司法审查范围却国外立法与实践中较为一致的做法这对于有效制约行政权、维护其本国法治秩序及保障其公民合法权益发挥了重要作用．国外司法审查的成功经验无疑值得我们借鉴
二、我国司法审查制度现状与缺陷
1990年《中华人民共和国行政诉讼法≯施行标志我国司法审查制度的正式确立根据《行政诉讼法》第5条规定人民法院审理行政案件．对具体行政行为否合法进行审查第12条又规定对行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令以及对国家行为、内部行政行为和行政机关终局裁决行为提起的诉讼人民法院不予受理据此一般认为法院在行政诉讼中对行政行为的司法审查范围限于具体行政行为而不包括抽象行政行为然而根据《行政诉讼法》第32条规定被告举证责任范围包括提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件根据证据法学原理法院对于被告作为证据提出的据以作出具体行政行为的规范性文件应当有权经庭审质证后审查决定否采纳另外第53条规定人民法院审理行政案件时参照部门规章和地方规章关于“参照规章”的含义尽管法学界观点尚不一致⑥但根据权威学者的解释行政诉讼法关于人民法院审理行政案件时参照规章的规定体现了人民法院对规章有一定的司法监督权④；或认为“参照规章”之规定实质上赋予法院对抽象行政行为间接审查权@壬汉斌同志所作的《关于中华人民共和国行政诉讼法)(草案)的说明》“对符合法律、行政法规原则精神的规章法院要参照审理对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章人民法院可以有灵活处理的余地”可见参照规章意味着人民法院在审理行政案件中对于被告据以作出行政行为的规章有权依据法律、行政法规审查判断其合法性然后决定予以参照适用或不予使用对规章以下的其他规范性文件则不在参照适用范围内然而根据1999年11月通过自2000年3月10日起施行的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第62条“人民法院审理行政案件可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”的规定法院审理行政案件时对于被告依据的其他规范性文件有权进行审查对其中违法的则有权拒绝使用上述这些规定实际上赋予了人民法院对抽象行政行为在一定范围和程度上享有司法审查权
司法实践中
人民法院在审理行政案件时常常对规章及其他规范性文件的合法性进行审查判断并决定在案件中否予以适用1998年葛某诉郑州铁路分局入厕收费案及某死者父母诉山东某市公安局依据山东省革命委员会1978年发布的第47号文件在死者死因不明的情况下强行火化尸体案中①法院均对具体行政行为所依据的抽象行政行为合法与否进行了审查判断在近年来医疗纠纷案审理中也有部分地方法院对《医疗事故处理办法》不予适用对医疗事故鉴定委员会作出的鉴定结论不予采信对这些案件所作的判决实际上在个案处理中否定了抽象行政行为的效力对此有人指出人民法院在行政诉讼中已经对抽象行政行为合法性进行了实际审查只不过有实无名罢了 我们可以肯定对抽象行政行为予以司法审查的做法已经存在只尚未明确地加以制度化、规范化而且权限范围十分有限因而不可避免地存在不足之处首先对抽象行政行为的司法审查实际上作为法院审查具体行政行为的合法性的一个重要内容即在对具体行政行为的合法性进行审查时对其所依据的抽象行政行为予以附带审查法院不能直接受理单独提出的对抽象行政行为的审查请求行政行为利害关系人对违法的抽象行政行为没有起诉权这就限制了公民寻求司法救济的权利其次法院在对规章以及其他规范性文件进行审查后仅有在个案审理中选择适用或拒绝适用的权利而不能以违反法律为由判决宣布其无效或予以撤销由于判例在我国不法律渊源对同一违法的抽象行政行为常常需要多次分别启动审查程序从而使得各个法院裁判不一致的情况在所难免也不利于保护未起诉的其他公民法人及其他组织的合法权益规章之间不一致的根据行政诉讼法的有关规定要由最高人民法院送请国务院裁决这不仅程序繁琐而且实质上否定了法院对规章的参照适用决定权第三这种有限的司法审查权仅能适用于对规章及其他规范性文件的审查而对于国务院颁布的行政法规法院无权审查这使得大量实际上由国务院部委制定并享有解释权却以国务院名义颁布的规范性文件被排除在法院司法审查范围之外此外在我国现行体制下人民法院在人、财、物等方面均受制于行政机关致使人民法院对行政机关抽象行政行为进行审查往往心有余而力不足这种状况严重限制了司法权对行政权监督作用的有效发挥在一定程度上助长了行政机关以抽象行政行为的形式滥用行政权侵害行政相对人及其他利害关系人合法权益的现象对我国现行司法审查制度进行改革完善已势在必行 从现阶段我国公民法律意识、权利意识状况违法抽象行政行为的社会危害性及行政审判的实际需要和实践看扩大行政诉讼受案范围、赋予法院对抽象行政行为司法审查权时机已趋于成熟 法学界看法不一在对抽象行政行为的进行司法审查主体上主要由两种观点一种观点主张保持现行做法不变由各级人民法院进行审查同时增强法院独立性(主要指摆脱行政机关控制)④；另一种观点主张设置独立的行政法院系统@至于审查对象多数观点主张将包括行政法规在内的所有抽象性行政行为均纳入司法审查范围也有观点主张审查对象应限于规章及其他规范性文件@笔者认为针对我国司法审查现状及不足借鉴国外的有益经验应当对我国司法审查制度从如下几个方面进行改革完善： 行政案件尤其涉及对抽象行政行为审查的案件的审理更可能受到行政机关的强烈阻挠干涉可考虑建立独立的行政法院系统在最高人民法院以下设两级行政法院即省、自治区及直辖市设高级行政法院在设区的市、自治州一级设地方行政法院各县级法院内设立行政庭作为地方行政法院的派出法庭各级行政审判机构所需经费由最高人民法院统一拨付人员配置由最高人民法院统一决定这种设计既有利于确保司法审查权的行使不受行政权干涉也有利于机构精简和节省经费 因为存在的问题多、部门保护与地方保护色彩浓的主要规章及其他规范性文件矛盾冲突也常常出现、存在于规章及其他规范性文件之间另外规章及其他规范性文件不仅在制定时随意性大而且一旦颁布则少有机关根据情况变化进行清理与及时废改规定由司法机关对之进行专门性、经常性审查十分必要至于国务院制定的行政法规一般都较为规范违反宪法、法律的情况很少发生且已有全国人大常委会对之审查监督可不纳入司法审查范围 即不直接受理单独提起的对抽象行政行为的审查请求而只能在审查公民、法人及其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼时附带审查该具体行政行为所依据的规章和其他规范性文件由于判例在我国不具有普遍性约束力法院在审查认为规章及其他规范性文件违反宪法、法律及行政规范时应当宣告其因违法或越权无效为保证法制统一性应规定宣告国务院各部委和省级人民政府对其职能部门制定的规章、发布的决定命令等无效的应报高级行政法院批准同意后由高级行政法院宣告其中制定主体国务院各部委的由高级行政法院报最高人民法院备案宣告应以司法解释的形式作出具有普遍性的约束力[首页] [上一页] [1]
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